Whistleblower

Il dipendente che segnala illeciti

Definizione del fenomeno del c.d. “Whistleblowing”

Il c.d. “Whistleblowing” è la segnalazione di “violazioni di disposizioni normative nazionali o dell’Unione europea che ledono l’interesse pubblico o l’integrità dell’Amministrazione pubblica o dell’Ente privato”, effettuata da persone (c.d. “whistleblowers”) che ne siano venute a conoscenza in un contesto lavorativo pubblico o privato.

La specifica tutela apprestata ai whistleblowersè disciplinata dal D.lgs. n. 24/2023 di “Attuazione della direttiva (UE) 2019/1937 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2019, riguardante la protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell'Unione e recante disposizioni riguardanti la protezione delle persone che segnalano violazioni delle disposizioni normative nazionali”, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale Serie Generale n. 63 del 15 marzo 2023 ed entrato in vigore il 30 marzo 2023, con effetto a partire dal 15 luglio 2023.

Ambito di applicazione oggettivo (art. 1 D.lgs. n.24/2023)

Il D.lgs. n. 24/2023 si applica alle “persone che segnalano violazioni di disposizioni normative nazionali o dell'Unione europea che ledono l'interesse pubblico o l'integrità dell'amministrazione pubblica o dell'ente privato, di cui siano venute a conoscenza in un contesto lavorativo pubblico o privato”.

Le disposizioni del D.lgs. n. 24/2023 non si applicano:

a) alle contestazioni, rivendicazioni o richieste legate ad un interesse di carattere personale della persona segnalante o della persona che ha sporto una denuncia all’autorità giudiziaria o contabile che attengono esclusivamente ai propri rapporti individuali di lavoro o di impiego pubblico, ovvero inerenti ai propri rapporti di lavoro o di impiego pubblico con le figure gerarchicamente sovraordinate;

b) alle segnalazioni di violazioni laddove già disciplinate in via obbligatoria dagli atti dell'Unione europea o nazionali indicati nella parte II dell'allegato al D.lgs. n. 24/2023 ovvero da quellinazionali che costituiscono attuazione degli atti dell'Unione europeaindicati nella parte II dell'allegato alla Direttiva (UE) 2019/1937,seppur non indicati nella parte II dell'allegato al decreto;

c) alle segnalazioni di violazioniin materiadi sicurezza nazionale, nonché di appalti relativi ad aspettidi difesao di sicurezza nazionale, a meno che tali aspetti rientrino nel diritto derivato pertinente dell'Unione europea.

Ambito di applicazione soggettivo (art. 3 D.lgs. n. 24/2023)

Le disposizioni del D.L.gs. n.24/2023 si applicano alle seguenti persone (whistleblowers) che “segnalano, denunciano all’autorità giudiziaria o contabile, o divulgano pubblicamente informazioni sulle violazioni di cui sono venute a conoscenza nell’ambito del proprio contesto lavorativo”:

i dipendenti delle Amministrazioni Pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ivi compresi i dipendenti di cui all’articolo 3 del medesimo decreto, nonché i dipendenti delle autorità amministrative indipendenti di garanzia, vigilanza o regolazione;
i dipendenti degli enti pubblici economici, degli enti di diritto privato sottoposti a controllo pubblico ai sensi dell’articolo 2359 del Codice civile, delle società in house, degli organismi di diritto pubblico o dei concessionari di pubblico servizio;
i lavoratori subordinati di soggetti del settore privato, ivi compresi i lavoratori il cui rapporto di lavoro è disciplinato dal decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 81, o dall’articolo 54 -bis del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96;
i lavoratori autonomi, ivi compresi quelli indicati al capo I della legge 22 maggio 2017, n. 81, nonché i titolari di un rapporto di collaborazione di cui all’articolo 409 del Codice di procedura civile e all’articolo 2 del decreto legislativo n. 81 del 2015, che svolgono la propria attività lavorativa presso soggetti del settore pubblico o del settore privato;
i lavoratori o i collaboratori, che svolgono la propria attività lavorativa presso soggetti del settore pubblico o del settore privato che forniscono beni o servizi o che realizzano opere in favore di terzi;
i liberi professionisti e i consulenti che prestano la propria attività presso soggetti del settore pubblico o del settore privato;
i volontari e i tirocinanti, retribuiti e non retribuiti, che prestano la propria attività presso soggetti del settore pubblico o del settore privato;
gli azionisti e le persone con funzioni di amministrazione, direzione, controllo, vigilanza o rappresentanza, anche qualora tali funzioni siano esercitate in via di mero fatto, presso soggetti del settore pubblico o del settore privato.

Conformemente alle prescrizioni dell’art. 16 comma 1 lett. a) D.lgs. n. 24/2023, il soggetto segnalante (c.d. whistleblower) beneficia delle tutele solo se - al momento della segnalazione - ha fondato motivo di ritenere che le informazioni sulle violazioni segnalate, divulgate pubblicamente o denunciate siano vere e rientrino nell'ambito oggettivo di cui all'articolo 1 del medesimo decreto.

I motivi che hanno indotto la persona a segnalare o denunciare o divulgare pubblicamente sono irrilevanti ai fini della sua protezione.

Le misure di protezione previste dal D.lgs. n.24/2023 si applicano anche:

ai facilitatori;
alle persone del medesimo contesto lavorativo della persona segnalante, di colui che ha sporto una denuncia all’autorità giudiziaria o contabile o di colui che ha effettuato una divulgazione pubblica e che sono legate ad essi da uno stabile legame affettivo o di parentela entro il quarto grado;
ai colleghi di lavoro della persona segnalante o della persona che ha sporto una denuncia all’autorità giudiziaria o contabile o effettuato una divulgazione pubblica, che lavorano nel medesimo contesto lavorativo della stessa e che hanno con detta persona un rapporto abituale e corrente;
agli enti di proprietà della persona segnalante o della persona che ha sporto una denuncia all’autorità giudiziaria o contabile o che ha effettuato una divulgazione pubblica o per i quali le stesse persone lavorano, nonché agli enti che operano nel medesimo contesto lavorativo delle predette persone.

Casistica in cui trova applicazione la tutela di cui al D.lgs. n. 24/2023

La tutela delle persone segnalanti si applica nei seguenti casi:

quando il rapporto giuridico non è ancora iniziato, se le informazioni sulle violazioni sono state acquisite durante il processo di selezione o in altre fasi precontrattuali;
durante il periodo di prova;
quando il rapporto giuridico è in corso;
successivamente allo scioglimento del rapporto giuridico, se le informazioni sulle violazioni sono state acquisite prima dello scioglimento del rapporto stesso.

Oggetto della segnalazione

La segnalazione può avere ad oggetto “comportamenti, atti od omissioni che ledono l’interesse pubblico o l’integrità dell’amministrazione pubblica o dell’ente privato” e che consistono in:

illeciti amministrativi, contabili, civili o penali
condotte illecite rilevanti ai sensi del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231 (reati presupposto a titolo esemplificativo: Indebita percezione di erogazioni, truffa in danno dello Stato, di un ente pubblico o dell’Unione Europea per il conseguimento di erogazioni pubbliche, frode informatica in danno dello Stato o di un ente pubblico e frode nelle pubbliche forniture), o violazioni dei modelli di organizzazione e gestione ivi previsti
illeciti che rientrano nell’ambito di applicazione degli atti dell’Unione europea relativi ai seguenti settori: appalti pubblici; servizi, prodotti e mercati finanziari e prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo; sicurezza e conformità dei prodotti; sicurezza dei trasporti; tutela dell’ambiente; radioprotezione e sicurezza nucleare; sicurezza degli alimenti e dei mangimi e salute e benessere degli animali; salute pubblica; protezione dei consumatori; tutela della vita privata e protezione dei dati personali e sicurezza delle reti e dei sistemi informativi;
atti od omissioni che ledono gli interessi finanziari dell’Unione;
atti od omissioni riguardanti il mercato interno (a titolo esemplificativo: violazioni in materia di concorrenza e di aiuti di Stato);
atti o comportamenti che vanificano l’oggetto o la finalità delle disposizioni di cui agli atti dell’Unione.

La segnalazione può avere ad oggetto anche informazioni relative a condotte volte ad occultare le violazioni sopra indicate, come indicato nelle Linee Guida di cui alla Delibera A.N.AC. n.311/2023.

Non sono ricomprese tra le informazioni sulle violazioni segnalabili o denunciabili le notizie palesemente prive di fondamento, le informazioni che sono già totalmente di dominio pubblico, nonché le informazioni acquisite solo sola base di indiscrezioni o vociferazioni scarsamente attendibili (cd. voci di corridoio).

Le disposizioni del D.lgs. n. 24/2023 non si applicano:

b) alle segnalazioni di violazioni laddove già disciplinate in via obbligatoria dagli atti dell’Unione europea o nazionali indicati nella parte II dell’allegato al D.lgs. n. 24/2023 ovvero da quelli nazionali che costituiscono attuazione degli atti dell’Unione europea indicati nella parte II dell’allegato alla direttiva (UE) 2019/1937, seppur non indicati nella parte II dell’allegato al decreto;

c) alle segnalazioni di violazioni in materia di sicurezza nazionale, nonché di appalti relativi ad aspetti di difesa o di sicurezza nazionale, a meno che tali aspetti rientrino nel diritto derivato pertinente dell’Unione europea.

Canali di segnalazione

Il soggetto che segnala (c.d. whistlebower), al fine della segnalazione, può avvalersi dei seguenti canali:

interno (nell’ambito del contesto lavorativo), mediante segnalazione in forma scritta al RPCT Aziendale (Responsabile Prevenzione della Corruzione)
esterno (gestito da A.N.A.C.)
divulgazione pubblica (tramite la stampa, mezzi elettronici o mezzi di diffusione in grado di raggiungere un numero elevato di persone)
all’Autorità giudiziaria o contabile

In via prioritaria deve essere utilizzato il canale interno.

Il canale esterno (ANAC) può essere utilizzato solo quando:

non è prevista, nell’ambito del contesto lavorativo, l’attivazione obbligatoria del canale di segnalazione interna ovvero questo, anche se obbligatorio, non è attivo o, anche se attivato, non è conforme a quanto richiesto dalla legge;
la persona segnalante ha già effettuato una segnalazione interna e la stessa non ha avuto seguito;
la persona segnalante ha fondati motivi di ritenere che, se effettuasse una segnalazione interna, alla stessa non sarebbe dato efficace seguito ovvero che la stessa segnalazione potrebbe determinare un rischio di ritorsione;
la persona segnalante ha fondato motivo di ritenere che la violazione possa costituire un pericolo imminente o palese per il pubblico interesse;

La divulgazione pubblica può essere effettuata direttamente quando:

la persona segnalante ha previamente effettuato una segnalazione interna ed esterna, ovvero ha effettuato direttamente una segnalazione esterna e non è stato dato riscontro entro i termini stabiliti in merito alle misure previste o adottate per dare seguito alle segnalazioni;
la persona segnalante ha fondato motivo di ritenere che la violazione possa costituire un pericolo imminente o palese per il pubblico interesse;
la persona segnalante ha fondato motivo di ritenere che la segnalazione esterna possa comportare il rischio di ritorsioni o possa non avere efficace seguito in ragione delle specifiche circostanze del caso concreto, come quelle in cui possano essere occultate o distrutte prove oppure in cui vi sia fondato timore che chi ha ricevuto la segnalazione possa essere colluso con l’autore della violazione o coinvolto nella violazione stessa.

Canale interno di segnalazione

La gestione del canale interno di segnalazione - che garantisce la riservatezza dell’identità della persona segnalante, della persona coinvolta e della persona comunque menzionata nella segnalazione, nonché del contenuto della segnalazione e della relativa documentazione - è affidata Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza (RPCT), di cui all’articolo 1, comma 7, della legge 6 novembre 2012, n. 190, che svolge le seguenti attività:

a) rilascia alla persona segnalante avviso di ricevimento della segnalazione entro sette giorni dalla data di ricezione;

b) mantiene le interlocuzioni con la persona segnalante e possono richiedere a quest’ultima, se necessario, integrazioni;

c) dà diligente seguito alle segnalazioni ricevute;

d) fornisce riscontro alla segnalazione entro tre mesi dalla data dell’avviso di ricevimento o, in mancanza di tale avviso, entro tre mesi dalla scadenza del termine di sette giorni dalla presentazione della segnalazione;

e) mette a disposizione informazioni chiare sul canale, sulle procedure e sui presupposti per effettuare le segnalazioni interne, nonché sul canale, sulle procedure e sui presupposti per effettuare le segnalazioni esterne. Le suddette informazioni sono esposte e rese facilmente visibili nei luoghi di lavoro, nonché accessibili alle persone che, pur non frequentando i luoghi di lavoro, intrattengono un rapporto giuridico in una delle forme di cui all’articolo 3, commi 3 o 4.

La segnalazione al RPCT deve essere effettuata per iscritto, a mezzo compilazione dell’apposito modello fac-simile (disponibile sul sito istituzionale www.asptrapani.it in “Amministrazione Trasparente/Altri contenuti/Prevenzione della corruzione Whistleblowing”), in seno al quale dovranno essere riportati tutti gli elementi utili ad individuare l’illecito, l’incolpato e l’identità del segnalante. In particolare, la segnalazione dovrà contenere i seguenti elementi minimi:

generalità del soggetto segnalante, con indicazione del profilo professionale d’inquadramento e della funzione svolta in ambito aziendale
descrizione sommaria dell’episodio segnalato con indicazione dei soggetti coinvolti
luogo e data (ove noti) dei fatti segnalati
ogni altra informazione utile per riscontrare la reale sussistenza di quanto segnalato.

Ai fini del contrasto alla corruzione, l’ASP di Trapani prende anche in considerazione le segnalazioni anonime ove queste si presentino dettagliate, adeguatamente circostanziate e rese con dovizia di particolari, ovvero prodotte in modo da far emergere fatti e situazioni relazionabili a determinati contesti (es. indicazione di nominativi o qualifiche particolari, menzione di uffici specifici, procedimenti o eventi particolari, etc.).Le segnalazioni anonime possono essere effettuate, oltre che da dipendenti e collaboratori dell’A.S.P. di Trapani, anche da utenti e cittadini che intendono denunciare episodi di corruzione riguardanti l’attività aziendale. L’oggetto della segnalazione potrebbe riguardare dati sensibili che saranno trattati nel rispetto della normativa europea e nazionale in materia di protezione dei dati personali secondo quanto previsto dal Regolamento UE 2016/679 (GDPR) e dal D.lgs. n.101/2018 recante “Disposizioni per l'adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del Regolamento (UE) 2016/679”.

Modalità di presentazione della segnalazione attraverso il Canale interno

La segnalazione potrà essere presentata con la seguente modalità:

Invio all’indirizzo e-mail prevenzione.corruzione@asptrapani.it del modello fac-simile, debitamente compilato, riportando espressamente nell’oggetto dell’e-mail la dicitura “SEGNALAZIONE ILLECITO”: la segnalazione verrà riversata sulla casella di posta elettronica gestita esclusivamente dal R.P.C., con la conseguente garanzia che l’identità del segnalante sarà nota esclusivamente al soggetto ricevente a ciò abilitato;
Consegna diretta e personale al R.P.C., previo appuntamento in via riservata e verbalizzazione di segnalazione, con eventuali contenuti a supporto.

La segnalazione ha esclusivamente la funzione di allerta, pertanto il RPCT prende in carico la segnalazione per una prima sommaria istruttoria; se indispensabile, richiede chiarimenti al segnalante e/o eventuali altri soggetti coinvolti nella segnalazione, con l’adozione delle necessarie cautele atte a tutelare l’identità del segnalante. Il RPCT, sulla base di una valutazione dei fatti oggetto della segnalazione, può decidere, in caso di evidente e manifesta infondatezza, di archiviare la segnalazione. In caso contrario, valuta a chi inoltrare la segnalazione in relazione ai profili di illiceità riscontrati tra i seguenti soggetti: Dirigente della struttura cui è ascrivibile il fatto; Ufficio dei procedimenti disciplinari; Autorità giudiziaria; Corte dei conti; ANAC; Dipartimento della funzione pubblica.

Tutela della riservatezza dei segnalanti

L’A.S.P. di Trapani tutela la riservatezza circa l’identità del segnalante anche in caso di procedimento disciplinare avviato a seguito della denuncia, nei limiti previsti dalla normativa vigente.

L’identità del segnalante non può essere rivelata a persone diverse da quelle competenti a ricevere o a dare seguito alle segnalazioni.

La protezione riguarda non solo il nominativo del segnalante ma anche tutti gli elementi della segnalazione dai quali si possa ricavare, anche indirettamente, l’identificazione del segnalante.

La protezione della riservatezza è estesa all’identità delle persone coinvolte e delle persone menzionate nella segnalazione, fino alla conclusione dei procedimenti avviati in ragione della segnalazione, nel rispetto delle medesime garanzie previste in favore della persona segnalante.

La segnalazione è inoltre sottratta all’accesso documentale ai sensi dell’art. 24 della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché all’accesso civico di cui al D.lgs. n. 33/2013, come modificato dal D.lgs. n. 97/2016, e non può pertanto essere oggetto di visione, né di estrazione di copia da parte dei richiedenti.

Protezione dei dati personali

Il trattamento di dati personali relativi al ricevimento e alla gestione delle segnalazioni è effettuato - in qualità di titolari del trattamento - dai soggetti del settore pubblico (A.S.P. di Trapani) e privato, nonché dall’A.N.AC., nel rispetto dei princìpi europei e nazionali in materia di protezione di dati personali, fornendo idonee informazioni alle persone segnalanti e alle persone coinvolte nelle segnalazioni, nonché adottando misure appropriate a tutela dei diritti e delle libertà degli interessati.

I diritti riconosciuti dal Regolamento (UE) 2016/679 dall’art. 15 all’art. 22 possono essere esercitati nei limiti di quanto previsto dall’articolo 2-undecies del D.lgs. 30 giugno 2003, n. 196.

Le segnalazioni interne ed esterne e la relativa documentazione sono conservate per il tempo necessario al trattamento della segnalazione e, comunque, non oltre 5 anni, a decorrere dalla data della comunicazione dell’esito finale della procedura di segnalazione, nel rispetto degli obblighi di riservatezza di cui alla normativa europea e nazionale in materia di protezione di dati personali.

Divieto di ritorsione

In ottemperanza all’art. 17 D.lgs. n. 24/2023, il segnalante non può subire alcuna ritorsione.

Per “Ritorsione” si intende “Qualsiasi comportamento, atto od omissione, anche solo tentato o minacciato, posto in essere in ragione della segnalazione, della denuncia all’autorità giudiziaria o contabile, o della divulgazione pubblica e che provoca o può provocare, alla persona segnalante o alla persona che ha sporto la denuncia, in via diretta o indiretta, un danno ingiusto, da intendersi come danno ingiustificato”, quale a titolo esemplificativo e non esaustivo:

il licenziamento, la sospensione o misure equivalenti;
la retrocessione di grado o la mancata promozione;
il mutamento di funzioni, il cambiamento del luogo di lavoro, la riduzione dello stipendio, la modifica dell’orario di lavoro;
la sospensione della formazione o qualsiasi restrizione dell’accesso alla stessa;
le note di merito negative o le referenze negative;
l’adozione di misure disciplinari o di altra sanzione, anche pecuniaria;
la coercizione, l’intimidazione, le molestie o l’ostracismo;
la discriminazione o comunque il trattamento sfavorevole;
la mancata conversione di un contratto di lavoro a termine in un contratto di lavoro a tempo indeterminato, laddove il lavoratore avesse una legittima aspettativa a detta conversione;
il mancato rinnovo o la risoluzione anticipata di un contratto di lavoro a termine;
i danni, anche alla reputazione della persona, in particolare sui social media, o i pregiudizi economici o finanziari, comprese la perdita di opportunità economiche e la perdita di redditi;
l’inserimento in elenchi impropri sulla base di un accordo settoriale o industriale formale o informale, che può comportare l’impossibilità per la persona di trovare un’occupazione nel settore o nell’industria in futuro;
la conclusione anticipata o l’annullamento del contratto di fornitura di beni o servizi;
l’annullamento di una licenza o di un permesso;
la richiesta di sottoposizione ad accertamenti psichiatrici o medici.

Competenza ad accertare la ritorsione

La gestione delle comunicazioni di ritorsioni nel settore pubblico e nel settore privato compete all’A.N.AC., che può avvalersi, per quanto di rispettiva competenza, della collaborazione dell’Ispettorato della funzione pubblica e dell’Ispettorato nazionale del lavoro.

La dichiarazione di nullità degli atti ritorsivi spetta all’Autorità giudiziaria.

Prova della ritorsione

L’A.N.AC. deve accertare che il comportamento (atto o omissione) ritenuto ritorsivo sia conseguente alla segnalazione, denuncia o divulgazione.

Una volta che il segnalante provi di aver effettuato una segnalazione in conformità alla normativa e di aver subito un comportamento ritenuto ritorsivo, spetta al datore di lavoro l’onere di provare che tale comportamento non è in alcun modo collegato alla segnalazione.

Trattandosi di una presunzione di responsabilità, è necessario che le prove in senso contrario emergano nel contraddittorio davanti ad ANAC. A tal fine è fondamentale che il presunto responsabile fornisca tutti gli elementi da cui dedurre l’assenza della natura ritorsiva della misura adottata nei confronti del segnalante.

Non punibilità dei segnalanti

Non è punibile chi riveli o diffonda informazioni“sulle violazioni coperte dall’obbligo di segreto, diverso da quello professionale forense e medico” o“relative alla tutela del diritto d’autore o alla protezione dei dati personali”, se aveva ragionevoli motivi di ritenere - al momento della segnalazione, denuncia o divulgazione - che la rivelazione o diffusione delle informazioni fosse necessaria per effettuare la segnalazione e la stessa è stata effettuata nelle modalità richieste dalla legge.

Perdita delle tutele

Le tutele non sono garantite quando è accertata, anche con sentenza di primo grado, la responsabilità penale della persona segnalante per i reati di diffamazione o di calunnia o comunque per i medesimi reati commessi con la denuncia all’autorità giudiziaria o contabile ovvero la sua responsabilità civile, per lo stesso titolo, nei casi di dolo o colpa grave; in tali casi alla persona segnalante o denunciante può essere irrogata una sanzione disciplinare.

Misure di sostegno ai segnalanti

Sono previste misure di sostegno che consistono in informazioni, assistenza e consulenze a titolo gratuito sulle modalità di segnalazione e sulla protezione dalle ritorsioni offerta dalle disposizioni normative nazionali e da quelle dell’Unione europea, sui diritti della persona coinvolta, nonché sulle modalità e condizioni di accesso al patrocinio a spese dello Stato.

È prevista l’istituzione presso l’A.N.AC. dell’elenco degli Enti del Terzo Settore che forniscono alle persone segnalanti misure di sostegno: trattasi di Enti che esercitano - secondo le previsioni dei rispettivi statuti - le attività di cui al D.lgs. 3 luglio 2017, n. 117e che hanno stipulato convenzioni con l’A.N.AC.

Sanzioni applicabili da ANAC

da € 10.000 a € 50.000 quando accerta che sono state commesse ritorsioni o quando accerta che la segnalazione è stata ostacolata o che si è tentato di ostacolarla o che è stato violato l’obbligo di riservatezza;
da € 10.000 a € 50.000 quando accerta che non sono stati istituiti canali di segnalazione, che non sono state adottate procedure per l’effettuazione e la gestione delle segnalazioni ovvero che l’adozione di tali procedure non è conforme a quella richiesta dalla legge, nonché quando accerta che non è stata svolta l’attività di verifica e analisi delle segnalazioni ricevute;
da € 500 a € 2.500 nel caso di perdita delle tutele, salvo che la persona segnalante sia stata condannata, anche in primo grado, per i reati di diffamazione o di calunnia o comunque per i medesimi reati commessi con la denuncia all’autorità giudiziaria o contabile.

Il R.P.C.T

Dott.ssa Desirè Caterina Agate

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